Адрес: 115035, г. Москва, Космодамианская набережная, д. 26/55, стр. 7 Тел.: (495)953-91-08,
617-18-88, 8-800-333-28-04 (по России бесплатно)

Новость подробно

Международная научно-практическая конференция
22.04.2015

«Административные процедуры: мировые и региональные тенденции (сравнительно-правовой аспект)»

 

(г. Новосибирск, Новосибирский юридический институт

(филиал) Томского государственного университета,

7-8 апреля 2015 г.)

 

7-8 апреля 2015 г. Новосибирским юридическим институтом (филиалом) Томского государственного университета была проведена Международная научно-практическая конференция «Административные процедуры: мировые и региональные тенденции (сравнительно-правовой аспект)». В работе конференции приняли участие крупные ученые и практики из России, Германии, Австрии, Белоруссии, Казахстана, Узбекистана, Киргизии, Японии и Вьетнама. Именно для интенсификации научных контактов исследователей-административистов различных стран Евразии и проводилась названная конференция. В ее организации большую роль сыграл коллектив ученых из России (Ю.Н. Старилов, К.В. Давыдов), Узбекистана (Л.Б. Хван) и Германии (здесь необходимо отметить особую роль судьи Административного суда г. Берлина, директора региональной программы Германского общества по международному сотрудничеству «Содействие правовой государственности в целях устойчивого развития в странах Центральной Азии» Й. Пудельки).

Конференцию открыла и выступила с приветственным словом директор НЮИ(ф) ТГУ кандидат юридических наук Лидия Петровна Чумакова.

Первым с докладом на тему «Юридическое значение административных процедур для обеспечения законности государственного управления и эффективной правовой защиты» выступил доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, заведующий кафедрой административного и муниципального права Воронежского государственного университета Юрий Николаевич Старилов (Россия). Свое выступлении он начал с констатации факта, что в России в условиях стремительного и достаточно успешного развития в течение последних 15 лет общего административного законодательства, а в 2013-2015 года – и законодательства об административном судопроизводстве (здесь уместно назвать Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации 2015 г.), базисные (наиважнейшие, основополагающие) вопросы функционирования системы публичного управления (в том числе, принятия административных актов и заключения административных (публичных) договоров), сожалению, остаются нерешенными. Таким образом, чрезмерная «бедность» российского законодательства об административных процедурах становится очевидной, а в будущем и нетерпимой, на фоне «богатства» и «роскоши» современного общего административного законодательства, регулирующего материальные управленческие отношения в области организации и осуществления исполнительной власти, деятельности органов публичной власти, государственной службы, административного нормотворчества. Системная и чрезмерная (избыточная) правовая «заурегулированность» («переурегулированность») отношений в сфере публичного управления, возникшая в результате административной реформы (2004 год), тем не менее, не обеспечила создание нормативного правового регулирования самой глобальной и незаменимой никакими иными административно-правовыми институтами (например, административными регламентами) область административного права, а именно – административные процедуры.

Административные процедуры – это основное направление в современном российском законотворчестве, от степени практической реализации которого по-настоящему зависит эффективность и качество государственной деятельности – управленческой, административной (исполнительно-распорядительной). В связи с этим, Ю.Н. Старилов отметил «нереализованный потенциал» Конституции Российской Федерации применительно к созданию административно-процедурной формы осуществления публичного управления в стране. Потенциал и стандарт конституционно-правового регулирования применительно к административным процедурам в полной мере не раскрыт, если судить о пробелах в системе административно-правового регулирования, о противоречиях процесса новеллирования законодательства и, наконец, об отставании в развитии российской административно-правовой теории от сложившихся в европейских странах подходов, стандартов и приоритетов исследовательской деятельности в области юридизации публичного управления и правовой регламентации порядка принятия административных актов.

Российское административное право можно будет назвать в полной мере современным и соответствующим параметрам стандарта конституционно-правового регулирования и принципам правового государства, если правовая политика и практические действия государственных деятелей, научного (экспертного) сообщества обеспечат в ближайшем будущем принятие Федерального закона «Об административных процедурах». Указанный законодательный акт фактически завершит построение надлежащей модели российского административного правового регулирования и сформирует прочную созидающую основу для эффективного государственного управления в стране. Далее Ю.Н. Старилов аргументировал главные теоретические положения, в которых раскрывалось значение административных процедур как для обеспечения законности публичного управления, так и для эффективной правовой защиты.

Актуальность полномасштабного исследования института административных процедур и потребность в разработке и принятии в России Федеральном законе «Об административных процедурах» обусловлена необходимостью: установления надлежащего порядка осуществления управленческих действий в рамках важнейших форм публичного управления; теоретического анализа понятия позитивной административной процедуры, а также сущности, признаков и места административных процедур в системе административного права; критического анализа существующего правового регулирования позитивных административных процедур, прежде всего, с точки зрения его полноты, эффективности и соответствия современным общественным отношениям, которые эти процедуры призваны упорядочивать; создания теоретической базы для новой нормативной основы административных процедур – федерального закона «Об административных процедурах»; учета широкой распространенности административных процедур в практике государственного управления, а также участия в них множества физических и юридических лиц, желающих (требующих) реализации их прав, свобод, обеспечения законных интересов.

Доклад кандидата юридических наук, доцента НЮИ(ф) ТГУ Константина Владимировича Давыдова (Россия) был посвящен теме «Принципы административных процедур: сравнительно-правовое исследование». Анализ англосаксонских доктрин «естественной справедливости» (“naturaljustice”) и «должного процесса» (“dueprocess”) позволяет сделать вывод об их ограниченной применимости к российскому правопорядку (хотя бы и в силу преимущественной ориентации на судебную деятельность). Вместе с тем «сердцевина» этих концепций (в том числе процессуальное право граждан на слушание при рассмотрении дела публичной администрацией, также требование беспристрастности уполномоченного субъекта) оказала большое влияние на европейскую доктрину «хорошего управления» (“goodgovernance”). Последняя, представляя из себя довольно подвижный (и даже в чем-то аморфный) набор процессуальных принципов, прав и гарантий, дополнила учение о принципах административных процедур как минимум еще одним фундаментальным требованием – обоснования (мотивировки) административного акта. В докладе была показана эволюция всех основных принципов административных процедур, ограничения пределов их действия и логика возможной эволюции в будущем.

Анализ российской действительности позволяет сделать следующие выводы. В отсутствие специального рамочного нормативного акта – закона об административных процедурах (далее – ЗАП) – соответствующие принципы, под влиянием европейской традиции «хорошего управления» «прорастают» из отдельных законов и судебных решений. Например, следы требования беспристрастности с вытекающим из него правом на отвод и самоотвод можно увидеть в таком институте служебного права как «конфликт интересов». Запрет сверхформализма – в запрете государственным (муниципальным) органам требовать от граждан информацию и документы, которые в силу предписаний законодательства должны находиться в базах данных субъектов публичной администрации (см. федеральный закон 2010 года «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»). Однако многие ключевые принципы «хорошего управления» (пропорциональность, обязанность обоснования актов, защита законных ожиданий и т.д.) развиваются несинхронизированно. Так, требование мотивировки неблагоприятных административных актов предусмотрено рядом федеральных нормативных актов (в том числе – законодательством о лицензировании), однако оно зачастую не воспринимается региональным и муниципальным нормотворчеством. Анализ судебной практики позволяет сделать вывод: суды общей юрисдикции далеко не всегда идут навстречу заявителям, не стремятся к расширительному толкованию соответствующих норм и тем более – обеспечению прямого действия принципов административных процедур. Такой нормативистский консерватизм является одной из важнейших особенностей современного российского правопорядка. Что в очередной раз ставит на повестку дня принятие рационального закона об административных процедурах, подкрепленного надлежащей доктриной.

Доклад кандидата юридических наук, профессора Юридического института Сибирского федерального университета Мицкевич Людмилы Абрамовны (Россия) был посвящен тематике «Административные процедуры как вид управленческих процедур». По мнению докладчика, можно выделить два вида управленческих процедур –административно-правовые процедуры, урегулированные нормами права, и иные управленческие процедуры, образующие неправовую форму управленческой деятельности органов исполнительной власти. Существует связь между процедурами и формами государственного управления. Деятельность органов исполнительной власти, направленная на возникновение правовых последствий (правовые формы) осуществляется по определенной правовой процедуре. Неправовые формы, которые не влекут юридических последствий, осуществляются по определенной управленческой процедуре, не установленной нормами права, но в соответствии с принятой практикой. Эти процедуры осуществляются при отсутствии правовой регламентации, но в целом должны оставаться в правовых рамках. Одним из управленческих факторов, который затем приобретает юридическое значение, является характер взаимоотношений субъекта и объекта управления, и соответственно, методы воздействия и характер последствий для невластной стороны. Так, по методам воздействия субъекта управления на объект выделяют позитивные и негативные виды административных производств, например, административно-процедурные и административно-юрисдикционные производства, что находит отражение и в терминологии: административные процедуры предоставления услуг и производство по делам об административных правонарушениях. 

Следующий управленческий критерий - это функции органов исполнительной власти, которые являются основанием для разделения на правоустановительные, правоприменительные и правоохранительные виды процесса. Выделяемые в литературе такие виды производств, как контрольно-надзорное производство, разрешительное, лицензионное, регистрационное и т.п. виды производств также имеют в своей основе осуществление тех или иных функций органов. Соответственно, можно сделать вывод о принципиальной возможности универсального правового регулирования для всех функций, в том числе для предоставления услуг и контроля (надзора).

Критерий стадийности управленческого цикла (сбор и обработка информации, принятие управленческого решения, его реализация, контроль за исполнением) показывает, что в административных процедурах эти стадии отражаются по-разному в зависимости от последствий для гражданина (в юрисдикционных производствах детально регламентированы все стадии, в позитивных – только стадии принятия и реализации решения, иные - в общих чертах).

Доктор права, член образовательного и исследовательского Совета Университета Миэ Шигеру Кодама (Япония) свой доклад на тему «Закон об административных процедурах и административная реформа в Японии» начал с констатации: необходимость принятия закона об административных процедурах обсуждалась в научном и экспертном сообществе Японии на протяжении ряда десятилетий, начиная, по крайней мере, с 1960-х годов. Однако принятие закона вплоть до 1990-х годов откладывалось из-за непонимания его смысла и значимости со стороны публичной администрации. Здесь важно отметить, что субъекты публичного управления сыграли большую роль в достижении высокого экономического роста 1960-х годов, реализовывая свои полномочия единообразно и целесообразно. При этом им были предоставлены широкие возможности для дискреции при урегулировании различных вопросов – режим т.н. «административного руководства» (“administrativeguidance”). Последнее обстоятельство стало одной из причин возникновения своеобразной системы взаимоотношений административных органов с фирмами и гражданами, характерных для послевоенного типа административной системы. Со второй половины 1980-х годов начался рост прямых инвестиций из Японии в США и европейские страны. Но с 1990 года экономический рост Японии резко сократился (до 0-2 %). В условиях глобализации и застоя экономического роста устаревшая система управления подвергалась все более интенсивной критике как извне, так и изнутри. В т.н. «Инициативах по преодолению структурных препятствий» (StructuralImpedimentsInitiative, SII) в 1989-1990 годах США потребовали у Японии пересмотра взаимных отношений между административными органами и фирмами. В Японии постепенно утверждались во мнении, что возникла необходимость нового типа административной системы. Японские фирмы не только были за принятие закона, но и сами занялись пропагандой и просвещением по проблеме административных процедур.

Подвергаемое критике со всех сторон, правительство взялось за административную реформу. Примечательно, что бюрократии пришлось проводить реформу самой себя, смиряясь с ограничением широких возможностей по усмотрению. Поэтому неслучайно, что главная цель принятого в 1993 году ЗАП заключается в «гарантиях справедливости и прогресса по отношению к прозрачности» (ст. 1). «Прозрачность» означает, что «должна быть ясность в понимании обществом содержания и процедур административных решений». Однако процедуры, изначально предусмотренные ЗАП Японии 1993 года, ограничивались следующими институтами – «решением по заявлению» (dispositionuponapplications), «неблагоприятными решениями» (adversedisposition) и «административным руководством» (administrativeguidance). Ученые не вполне удовлетворены осторожностью законодателя, однако в целом принятие ЗАП даже в таком «усеченном» виде – это безусловно шаг вперед по пути прогресса.

Доктор юридических наук, профессор Уральского государственного юридического университета Андрей Владимирович Винницкий (Россия) в докладе «Конкурентные административные процедуры и их роль в модернизации государственного управления» обратил внимание на бурно развивающийся и малоисследованный феномен. Докладчик выделил признаки конкурентных административных процедур (предоставление публичной администрацией материального, «административного» или «организационного» блага; заинтересованность частных субъектов в их получении; ограниченность блага) и проанализировал сферы их действия (предоставление публичного имущества, доступ к публичным услугам, предоставление эксклюзивных прав на осуществление отдельных видов деятельности, назначение на публичные должности, публичные закупки, предоставление бюджетных субсидий). К числу основных проблем внедрения конкурентных административных процедур были отнесены, с одной стороны, отсутствие таких процедур в отдельных сферах, а с другой стороны – необоснованные изъятия из их действия, также не всегда обоснованная дискреция публичной администрации. Докладчик подчеркнул необходимость формализации названного института в специализированном административном законодательстве – ЗАП, а до его принятия – в законодательстве о государственных услугах. Также на повестке дня стоит отграничение данного института от цивилистических средств правового регулирования, использование которых, по мнению А.В. Винницкого, в настоящее время является скорее вынужденной мерой, обусловленной неразвитостью административно-правового инструментария.

Доктор права, научный сотрудник Института сравнительного публичного и международного права имени Макса Планка Матиас Хартвиг (Германия) выступил с докладом на тему «Усмотрение в административном праве Германии». Усмотрение – центральное понятие административного права Германии, уходящее корнями в другую метакатегорию – целесообразности. Законодательство (в том числе об административных процедурах) не следует недооценивать, но и переоценивать его роль также не стоит. ЗАП устанавливает лишь изначальные предпосылки будущих возможных действий публичной администрации, налагающие при этом известные ограничения свободы усмотрения. Задача суда – выявить и проанализировать возможные ошибки усмотрения. В выступлении подробно были рассмотрены основные ошибки (нарушения) усмотрения: неиспользование усмотрения, злоупотребление усмотрением, «дефицит усмотрения», превышение усмотрения.

В завершение доклада М. Хартвиг остановился на проблеме отмены административного акта. Отмена акта также относится к сфере дискреционных полномочий публичной администрации. Т.е. орган власти может, но не обязан отменить принятый акт, даже если его законность далеко не очевидна. Акт об отмене незаконного акта может действовать либо немедленно, либо с обратной силой, этот вопрос также разрешается публичной властью по усмотрению. А вот действие акта об отмене законного административного акта определено в законодательстве об административных процедурах однозначно – он будет действовать лишь на будущее время. В данном вопросе принцип защиты доверия сводит усмотрение публичной администрации к нулю. В заключение докладчик подчеркнул, что сам по себе феномен административного усмотрения, рассматриваемый в правопорядках стран СНГ как однозначно негативное явление, при надлежащем оформлении в законодательстве и проработке судебной практикой является необходимым инструментом правоприменения.

Доктор права, профессор Ханойского юридического университета Нгуен Ван Кванг (Вьетнам) выступил с докладом «Процедурные правила административного права Вьетнама и их реализация в судебной практике». Несмотря на продолжающиеся дискуссии, во Вьетнаме до сих пор так и не принят специальный закон об административных процедурах, что осложняет задачу вьетнамских судов по проверке административных актов, затрагивающих права и интересы граждан. Вместе с тем доктрина и судебная практика выработали следующие требования: 1) административные акты должны приниматься в рамках законодательно установленных сроков; 2) в установленной форме; 3) в соответствии с требованиями законодательства. Эти общие положения имеют, однако, определенные особенности. Так, вьетнамские суды довольно строго относятся к любым нарушениям процедур, безотносительно к их существенности и значимости для содержательной верности решения. Впрочем, например, китайская и австралийская традиции различения существенности процедурных дефектов постепенно оказывают влияние на практику Верховного суда Вьетнама.

Докладчик также отметил большую роль англосаксонской традиции «естественной справедливости» (“naturaljustice”) и «процедурной честности» (“proceduralfairness”), причем не только на судебные решения, но и на вьетнамское законодательство.

В заключение доктор Нгуен Ван Кванг сделал прогноз о развитии вьетнамского административного законодательства в части разработки общего закона об административных процедурах, призванного, во-первых, закрепить основополагающие принципы и процедурные гарантии прав граждан, во-вторых, основные процедурные требования к административным актам, в-третьих, определить последствия нарушения процессуальных требований для действительности административных актов. Впрочем, последний вопрос потребует также активной работы судов, особенно в контексте легализации в 2014 году прецедентной системы во Вьетнаме.

Кандидат юридических наук, заместитель начальника управления конституционного и международного права - начальник отдела конституционного права Национального центра законодательства и правовых исследований Республики Беларусь Николай Анатольевич Саванович (Белоруссия) в докладе «Административные процедуры в Республике Беларусь» подчеркнул: в настоящее время в республике накоплен значительный законодательный масссив в сфере административных процедур. В общем виде структуру законодательства об административных процедурах можно представить в следующем виде: 1) Закон Республика Беларусь от 18 октября 2008 года “Об основах административных процедур”; 2) перечни административных процедур[1] – комплексные нормативные правовые акты, содержащие информацию о том, куда необходимо обращаться за осуществлением административной процедуры, документах, которые нужно представить, сроках осуществления процедур, размере платы и др. Данные перечни представляют собой пример удвоения нормативного материала, в доступном и стандартизированном виде фиксируя информацию, как правило, закрепленную в иных нормативных правовых актах, что существенно облегчает ее поиск; 3) нормативные правовые акты, регулирующие порядок осуществления конкретных процедур.

Ключевая роль в указанной системе отводится Закону Республики Беларусь от 28 октября 2008 года ”Об основах административных процедур”. Сего принятием связывали большие надежды на установление единых стандартов осуществления администратианых процедур, усиление гарантий заинтересованных лиц в процессе осуществления административных процедур. К сожалению, эти ожидания не оправдались в полной мере. Отчасти это обусловлено слишком общим описанием в Законе порядка подачи заявления и принятия административного решения, наличием значительного числа изъятий из сферы его действия, бланкетных норм. Еще одна причина – неурегулированность в Законе ряда важных вопросов. Так, круг участников административной процедуры не включает такого важного субъекта, как третьи лица, чьи права или обязанности могут затрагиваться принимаемым административным решением. В числе прав заявителей не закреплено право быть услышанным в случае принятия неблагоприятного для заявителя решения. Неурегулированным остается и вопрос о недействительности административного решения, порядке его отмены и др. Существенной проблемой является параллельное действие законодательства об административных процедурах и законодательства об обращениях граждан и юридических лиц, регулирующих весьма схожие вопросы. Это усложняет правоприменение, вынуждая каждый раз определять институциональную принадлежность подаваемого заявления.

Все это снижает роль Закона как системообразующего законодательного акта в сфере осуществления административных процедур. Как следствие, в настоящее время основной ”движущей силой“ развития законодательства об административных процедурах становится не Закон, а акты, регламентирующие порядок осуществления отдельных процедур, в рамках которых может создаваться собственное процессуальное регулирование, а также существующие перечни административных процедур.

Доктор права, судья Федерального административного суда Австрии Петер Квоста (Австрия) посвятил свое выступление проблеме «Верховенство права и административное судопроизводство». Докладчик подчеркнул значимость не только административных, но и судебных процедур. Законность обеспечивается не только законодательством об административных процедурах, но и функционирующим судебным контролем за публичной администрацией. В Австрии практика Конституционного суда, опирающаяся на принцип верховенства права (и производная от него), исходит из необходимости существования институтов юридической защиты, обеспечивающих соответствие административных актов государственных органов закону. Также предполагается, что каждый административный акт, влияющий на правовой статус лиц, требует определенного механизма судебного пересмотра незаконного управленческого решения. В соответствии с практикой Конституционного суда Австрии верховенство права требует определенной эффективности судебной защиты, что коррелирует ст. 13 Конвенции о правах человека, согласно которой каждое лицо, чьи права и свободы нарушены, должно получить эффективную защиту от национальной государственной власти. Также Европейский суд по правам человека утверждает, что право на судебную защиту по ст. 6 Европейской конвенции по правам человека должно быть не «теоретическим и иллюзорным», но «практическим и эффективным». Можно привести примеры законодательных положений, снижающих эффективность судебного контроля. К таковым П. Квоста отнес, в частности, отмену отлагательного эффекта обжалования и высокие процессуальные пошлины. Так, австрийский кодекс по публичным закупкам устанавливает настолько высокие сборы за принятие жалобы, что это в большинстве случаев превышает финансовую выгоду заявителя по соответствующему публичному контракту. Эффективность системы защиты прав и интересов также снижается из-за чрезмерно коротких сроков подачи жалобы или, наоборот, затянутости сроков процедур рассмотрения дела.

В своем докладе «Доставление граждан в полицию как административная процедура» ректор частного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Омская юридическая академия», доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации Юрий Петрович Соловей (Россия) отметил, что легальное (закрепленное в настоящее время на правительственном уровне) определение понятия административной процедуры в полной мере может быть распространено на такую классическую принудительную (охранительную) полицейскую меру, применяемую в любом из современных государств, как доставление граждан в полицию. С привлечением материалов судебной практики докладчик проанализировал основания и порядок доставления граждан в полицию, предусмотренные пунктом 13 части 1 статьи 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а также положениями изданных МВД России нормативных правовых актов, в том числе известного административного регламента, действующего в области обеспечения безопасности дорожного движения.

Одним из результатов проведенного анализа явилось предложение включить в Федеральный закон «О полиции» сформулированную докладчиком отдельную статью, посвященную такому принципу деятельности полиции, как разумная достаточность в ограничении прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций. По мнению выступающего, закрепление в законодательстве норм, согласно которым доставление граждан в полицию и их задержание предстают в качестве самостоятельных мер государственного принуждения или административных процедур, а не единой логически обособленной последовательности (совокупности) административных действий, именуемой в целом «задержание», не способствует обеспечению надлежащей правовой защищенности граждан от административного (полицейского) произвола. Представляется, что доставление граждан в полицию должно быть законодательно урегулировано как составная, причем факультативная, часть их задержания. В этой связи докладчик представил конкретные законопроектные решения, подчеркнув, что их воплощение в Федеральном законе «О полиции» позволило бы заметно усилить юридические гарантии соблюдения полицией конституционного права каждого на свободу и личную неприкосновенность. 

Второй день конференции открыл своим докладом кандидат юридических наук, доцент, руководитель аналитической службы адвокатской фирмы «Азизов и партнеры» Леонид Борисович Хван (Узбекистан) на тему «О социально-правовой восприимчивости (допустимости) института административных процедур в странах СНГ». Как отметил исследователь, страны СНГ приняли законы об административных процедурах (далее – ЗАП), но его архетипы в большинстве случаев не получили подтверждения эффективности в социально-правовой и экономической действительности стран. Преимущества ЗАП не стали ощутимыми и для гражданского общества. Почему законы не повлекли за собой перемен в правоприменении административных органов, почему это не сказалось на доверии к публичным институтам? Почему вместо института административных процедур кое-где (в том числе и в России) стали развивать идеологию административных регламентов? Как это могло произойти? Возможно имело место некритическое, формальное калькирование ЗАП, но более содержательный ответ, по мнению докладчика, стоит искать в анализе существующих реалий, в т.ч. особенностях национального правопорядка через призму четырех измерений института административных процедур: 1)права человека и справедливость (правозащитный характер и роль ЗАП); 2) концепция goodgovernance (обеспечение надлежащего управления, изменение содержания государственного аппарата и потенциал ЗАП); 3) свобода экономики (проблемы деятельности административных регуляторов, потенциал ЗАП); 4) правовая совместимость, приоритеты и адаптация (место ЗАП, системная рецепция рамочного ЗАП и его соотношение с законодательством о публичных услугах, разрешительных процедурах, госслужбе, электронном правительстве и др.).

Анализ необходим и потому, что идеи ЗАП впервые внедряются в аппарат публичной власти, при этом ЗАП - это инструмент западного мировоззрения, это институт европейского административного законодательства и права, часть европейского понимания открытого правительства и эффективного государственного регулирования, подходы к которому активно вырабатывают страны СНГ. Это также ответ на вопрос – какие нам необходимы административные процедуры: реальные или провозглашенные.

Оценка восприимчивостии допустимости института административных процедур проводилась по следующим субъектам права (элементам правовой системы): «Правовая система / Законодательство», «Граждане / Гражданское общество», «Государственный аппарат / Доктрина», «Бизнес-сообщество». Отдельно рассматривались элементы - «Политическая воля» и «Судебная практика», как срезы восприимчивости ЗАП.

По поводу первого параметра докладчик подчеркнул: административные процедуры допустимы, когда не декларируется, а действует «верховенство права» во всех ветвях власти и на всех их уровнях. Если в стране действует «верховенство закона», то административные процедуры (с их пропорциональностью, правовой определенностью и  справедливостью) малопродуктивны. Достаточно располагать системой административных регламентов, как видом нормативных актов. Нравственный лозунг "Справедливость не в силе, а сила в справедливости" (практиковался на территории государства Амира Темура), превратился ныне в абсолютное властвование доктрины позитивизма как в принятии административных решений, так и в судебной практике. Между тем ныне принцип справедливости должен рассматриваться в качестве основного правового принципа, незаменимого в создании климата доверия и предсказуемости в отношениях между частными лицами и администрацией.[2]

Больше всего позитивных оценок и соответственно надежд видится в ракурсе третьего измерения – «Свобода экономики». Это обусловлено общностью позиции руководства и бизнес-сообществ стран СНГ, которые действительно озабочены проблемами деятельности административных регуляторов, ведомственным правотворчеством и ставят задачи формирования деловой среды по принципу «doingbusiness».Стоит отметить второе и четвертое измерения «goodgovernance» и «правовая совместимость». Однако возникли проблемы от понимания роли пресловутых квазипроцедур – административных регламентов до неудач в выборе приоритетов законодательного регулирования. В странах СНГ многие предполагают, что единственный подход в регуляции административных правоотношений - путь выявления конкретных случаев соприкосновения гражданина с властью с последующим правовым регламентированием. Этот алгоритм развития законодательства и правоприменения, увы, неперспективен. ЗАП позволяет избежать постоянного «совершенствования законодательства», т.к. создает необычное правовое поле – усмотрение, связанное законом.

Многие страны СНГ стали развивать законодательство о государственных услугах, электронном правительстве, разрешительных процедурах без решения принципиальных вопросов по ЗАП. Законодатель идет к процессу исключения из под действия ЗАП и отдельного урегулирования указанных тем, которые являются ничем иным, как специальными сферами ЗАП. Вместо системности административного права, мы получаем фрагментарность и раздробленность.

Исследование показывает: 1)идеология ЗАП не конфликтует с правовой ментальностью чиновничества, однако тормозится отдельной ее частью по ряду надуманных причин (типа, «люди не готовы», «не все сразу и ресурсов не хватит», «достаточно регламентов и закона об обращениях граждан» и др.); 2) ЗАП является первоосновой намерений по модернизации экономики, а также правовой системы страны; 3) ЗАП не деформирует социальный уклад страны, а лишь позитивно меняет сознание гражданского общества, если только этого искренне желают в стране. ЗАП полностью совместим с положениями Конституции любой страны СНГ, а опыт отдельных стран, в т.ч. неевропейских (Япония, Республика Корея) показывает, что их правовая система не потеряла самостоятельности и самобытности.

ЗАП относится к законодательным решениям, требующим особого подхода, включая проработанный подготовительный период и проведение правового эксперимента. Немецкие исследователи, полагают, что эффективность новых законов в области общего административного права в том, как они будут институционально обеспечены. Это требует предварительного глубокого анализа тех проблем и того контекста, той правовой культуры и жизнедеятельности, в которую будут вплетены новые нормы ЗАП и вытекающие правовые традиции. При таком системном подходе возможны те изменения, которые, например, в контексте условий Центральной Азии пусть и постепенно, но поставят «отношения гражданина с государством на новую основу». Страны провозгласили и идут на пути к открытому управлению (Open Governance), это объективно требует дать возможность гражданскому обществу взаимодействовать с правительством по вопросам публичной политики: граждане смогут влиять на работу правительственных структур, а чиновникам в принципе полезен общественный контроль.

Доктор права, судья Федерального административного суда Германии Андреас Корбмахер (Германия) в докладе «Принятие актов планирования инфраструктурных объектов в законодательстве об административных процедурах Германии» подчеркнул: задача такого планирования – определить, будет ли разрешено строительство того или иного объекта инфраструктуры, несмотря на различные возможные эффекты воздействия на окружающую среду и другие сооружения. Процедура разработки и утверждения планов обеспечивает гарантию того, что затронутые права и интересы частных лиц в известной мере будут учтены. Уполномоченные в сфере планирования органы власти наделены законом полномочиями по обеспечению баланса публичных и частных интересов, а в случае необходимости строительства отдельных общеполезных объектов – и жертвования отдельными интересами ради общего блага. Плановое решение – административный акт, который, в отличие от разрешения на строительство здания или на сооружение промышленного объекта, позволяет преодолевать правовые позиции, возражения третьих лиц. Решение об одобрении плана является необходимым условием изъятия земельного участка; оно включает в себя все необходимые разрешения публичной администрации (в том числе лицензии, концессии и т.д.) и регулирует все публично-правовые отношения между застройщиком и лицами, чьи интересы затронуты проектом. Участию общественности в планировании инфраструктурных объектов придается в Германии большое значение; таковое играет важную роль в соответствующих процедурах. Публичные слушания и дискуссионные встречи – центральные элементы процедуры слушаний. Задачи последних – обеспечить открытость, повысить общественную поддержку проекта и предотвратить судебное обжалование. При принятии решения по плану органы должны проверить соответствие плана обязательным требованиям законодательства (о планировании, природоохранному и т.д.). Орган, уполномоченный на одобрение плана, не может изменить или дополнить проект или план. Если план не соответствует требованиям законодательства, ведомство лишь может предложить застройщику представить в разумные сроки все необходимые отсутствующие документы. При соответствии плана правовым предписаниям, уполномоченный на одобрение плана субъект должен оценить, насколько достаточным было «взвешивание» интересов застройщика с одной стороны и затронутых проектом частных и/или публичных интересов – с другой. Органы не могут определять пути реализации усмотрения при составлении плана, они могут лишь проследить ход рассуждений застройщика. Усмотрение в планировании подвергается лишь ограниченной судебной проверке на предмет ошибок (вроде отказа от усмотрения, дефицита усмотрения, непропорциональности усмотрения и т.д.). Эти правила проверки усмотрения при планировании идентичны судебному контролю за дискрецией в целом.

Данную проблематику продолжила кандидат юридических наук, доцент, адвокат Адвокатской палаты Московской области Екатерина Валерьевна Кудряшова (Россия) в выступлении на тему «Проблема административных процедур в сфере планирования». Докладчик подчеркнул: опираясь на подход к плановому решению как к решению по управлению рисками, можно говорить о том, что административные процедуры должны обеспечивать экспертное сопровождение принятия плановых решений или вовлечение широкого круга заинтересованных лиц в принятие решения (в том числе с целью «распыления» риска среди наибольшего круга субъектов). Заинтересованные лица обычно привлекаются в рамках административных процедур публичных слушаний.

Проблем правового регулирования системы стратегического планирования немало, Е.В. Кудряшова остановилась на двух из них. Первая проблема связана с тем, что в XXI веке наблюдается, если так можно выразиться, «политическая недостаточность» административных процедур в сфере планирования. Плановое решение, принятое с соблюдением всех административных процедур (с привлечением экспертов и проведением публичных слушаний), тем не менее, вызывает массовые беспорядки и выливается в политические требования. Примеры можно привести из разных юрисдикций – решение о реконструкции площади Таксим в Стамбуле (Турция), решение о прокладке федеральной трассы через Химкинский лес (Россия), проект реконструкции вокзала  «Штуттгарт 21» (Германия).

Вторая проблема наиболее актуальна для масштабных инфраструктурных проектов. Два уровня решений в сфере планирования: план (плановое решение) и принятые на его основе решения (решение о выкупе земель, разрешения на строительство и т.д., что касается не только территориального планирования), имеют разные или даже разрозненные административные процедуры. По общему правилу, отдельные решения в рамках принятого плана должны подчиняться плану, но соподчиненности административных процедур добиться сложно. Если уровней власти в государстве несколько, то ситуация усложняется различиями в административных процедурах планирования на уровне центра и регионов. В практике государств уже предпринимаются попытки унифицировать процедуры, в частности для инфраструктуры. В качестве примера анализируется опыт Великобритании, где XXI веке была предпринята попытка последовательно урегулировать планирование инфраструктуры и территорий (Акт о планировании и принудительном выкупе 2004 года (Planningandcompulsorypurchaseact) и Акт о планировании 2008 (PlanningAct 2008)). В 2008 году в Акте о планировании появилось понятие инфраструктурных проектов национального значения (NationallySignificantInfrastructureProgects) и создан единый государственный орган Комиссия по инфраструктурному планированию (Infrastructureplanningcommission). Множественность административных процедур для инфраструктурных проектов отменена, создана единая процедура, которой занимается Комиссия – в данном случае план и принятие решений в рамках плана собраны в рамках одной административной процедуры .

Докладчик подчеркнул до сих пор не решенную дилемму: с одной стороны, создание единой административной процедуры для плана устраняет разнонаправленность решений и способствует последовательной реализации плана, с другой стороны, встает вопрос с перераспределением полномочий между уровнями власти, единая административная процедура в руках одного центрального ведомства отдаляет управление от заинтересованных лиц, чьи права могут быть нарушены.

Доктор юридических наук, доцент Воронежского государственного университета Ольга Сергеевна Рогачева (Россия) предложила для обсуждения доклад «Контрольно-надзорные процедуры в Российской Федерации: понятие, виды, проблемы правоприменения». Исследователь напомнил: контрольно-надзорные процедуры, имея свой предмет, являются разновидностью административных процедур и понимаются как официально установленные действия органа исполнительной власти, имеющие фиксированное начало (юридический факт), четко определенные стадии и сроки исполнения действия и юридические фиксируемый результат в виде стандарта исполнения, правое регулирование осуществляется административными регламентами. 

Наиболее значимыми для контрольно-надзорной деятельности являются административные процедуры исполнения государственных функций по проведению проверок, отнесенных к компетенции соответствующих органов, принятию по результатам проведенных проверок мер, предусмотренных действующим законодательством. В проекте Федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля и надзора в Российской Федерации» можно выделить такие контрольно-надзорные процедуры, как: проверка; режим постоянного контроля (надзора); осмотр; рейдовый осмотр; досмотр; досмотр граждан, личный досмотр; сбор информации; опрос; получение пояснений (объяснений); наблюдение; мониторинг; контрольная закупка.

Для выделения процедур контроля и надзора необходимо разграничить указанные понятия, поскольку в современном законодательстве употребление и разграничение понятий контроля и надзора осуществляется бессистемно, что приводит к смешению контрольной и надзорной функций органов государственной власти и местного самоуправления, и, в конечном счете, к нарушению (ущемлению, ограничению) прав и законных интересов подконтрольных (поднадзорных) субъектов. Структура предлагаемого проекта о таком разграничении не свидетельствует, поскольку в большинстве структурных разделов (глав и статей) акта контроль и надзор рассматриваются вместе. Такой подход не способствует уяснению не только понятийного и содержательного отличия контроля и надзора, но и не позволяет упорядочить правоприменительную практику, так как для объектов контрольной или надзорной деятельности не представляется возможным уяснить – какой же вид проверочных мероприятий применяется в каждом конкретном случае.

В Хозяйственно-административном праве Германии дается крайне интересное разграничение контроля и надзора. Так, надзор понимается как контроль над предпринимательской деятельностью, а контроль в значении государственного контроля – как внутриведомственный контроль или правовой контроль. Таким образом, надзор является корреляцией свобод, а контроль – это корреляция управления и самоуправления[3].Следовательно, в данном случае, разграничение контроля и надзора является условным принятым обозначением определенного вида государственно-управленческой деятельности, имеющую общую характеристику, но различные цели, задачи и функции.

Как резюмировал докладчик, мы должны выработать свою собственную концепцию разграничения административных процедур контроля и надзора, основанную как на мировом опыте, так и на концептуальных разработках реформирования и модернизации государственного управления.

Доктор юридических наук, профессор Каспийского университета Роман Анатольевич Подопригора (Казахстан) в своем выступлении «Административные процедуры: казахстанский опыт» акцентировал: основная административно-правовая проблематика в Казахстане в последние годы сконцентрирована на трех вопросах: административные процедуры, административная юстиция, административные правонарушения с традиционно большим вниманием к вопросам административных правонарушений и административной ответственности. Вопросы административных процедур периодически ставятся по повестку дня, но принципиального разрешения не находят. Хотя в Казахстане и был принят Закон об административных процедурах еще в 2000 году, но он носит рамочный характер и многие процедурные вопросы деятельности государственной администрации остаются неурегулированными.  Пробелы правового регулирования заполняются нормативными правовыми актами, затрагивающими вопросы регистрации, лицензирования, контроля и надзора, рассмотрения обращений и т.д.

Очень важным этапом в развитии административных процедур стало появление института государственных услуг, в режим которых переводится практически любая внешняя деятельность государственной администрации. В 2013 году был принят отдельный закон о государственных услугах. Кроме того, действуют сотни регламентов и стандартов оказания таких услуг.

Сегодня в Казахстане ставится вопрос о подготовке новой редакции Закона об административных процедурах, в процессе реализации которого возникнут такие трудности, как: 1)несистемный, а в отдельных случаях, спорадический характер развития казахстанского законодательства. Появляются проекты новых актов, которые плохо вписываются в уже действующую систему законодательства и непредсказуемы в будущем; 2) излишняя консервативность в отношении административно-правовых институтов даже среди юристов. До сих пор оспаривается существование уже давно ставших традиционными институтов административного права, как, например административных договоров, которые также охватываются административными процедурами; 3) технологизация отношений между государством и гражданами. «Бесконтактные» отношения резко снижают коррупциогенность, но так же резко повышаются риски ошибочных или преждевременных решений, исключающие возможность заслушать гражданина или получить, проверить  дополнительную информацию. Вероятно, что подходы, сложившиеся в административных процедурах еще в прошлом веке, при всей незыблемости фундаментальных принципов, должны быть ревизованы или скорректированы с учетом совершенно иной информационной и технологической инфраструктуры в современном государственном управлении; 4)  правосознание и правовая культура государственных служащих, которые соориентированы, прежде всего, на интересы государства.

Доклад кандидата юридических наук, доцента НЮИ(ф) ТГУ Олега Николаевича Шерстобоева (Россия) был посвящен проблематике «Административные процедуры: некоторые вопросы государственного управления в сфере миграции». По мнению исследователя, отечественный законодатель отчетливо выделяет два вида административных процедур: предоставления государственных услуг и осуществления административного надзора. Для каждого устанавливается отдельный режим. В итоге реформирование административно-процедурной деятельности не осуществляется синхронно. Все сказанное демонстрируется развитием государственного управления в сфере миграции последних десяти лет. Наибольшее внимание в этом случае уделялось государственным услугам и, прежде всего, их доступности. Во-первых, разнообразились места их предоставления. Во-вторых, оптимизировались технологии обмена информацией между органами и гражданами (организациями). Как результат, например, сократились очереди в помещениях миграционных органов, доступнее стала информация, необходимая гражданам. Но преобразования остались половинчатыми. Так, реформирование не затронуло институт административного надзора, а упрощение легализации иностранцев осуществлялось на фоне значительной «нелегальной иммиграции». Проявилась недостаточная оценка потенциала административных процедур как единого комплекса норм, регулирующих управленческую деятельность на основе единого базиса для всех ее разновидностей. В итоге предоставление государственной услуги, например, по информированию может встраиваться в надзорную управленческую конструкцию. В этом случае реформирование одного участка должно синхронно отражаться в других. Все процедуры при этом приобретут единообразные принципы. Важнейшим из них должен стать принцип пропорциональности, уже сейчас получивший «постоянную прописку» в судебной практике по делам о высылке иностранцев, но не ставший обязательным для субъектов публичной администрации. Кроме того, до сих пор в России отсутствует развитое доктринальное обоснование пропорциональности. Все это подтверждает актуальность выработки надлежащих принципов административных процедур и формирования общего законодательства об административных процедурах.

Национальный координатор региональной программы GIZ «Содействие правовой государственности в целях устойчивого развития в странах Центральной Азии» Рустам КаримовичМадалиев (Киргизия) выступил с докладом «Развитие законодательства об административных процедурах в Кыргызской Республике». В 2004 году в Киргизии был принят закон «Об административных процедурах». Вместе с тем данный правовой акт не применялся на практике, что докладчик объясняет в первую очередь известными недостатками самого закона (например, недостаточно полным и четким регулированием вопросов разработки и принятия административных актов) и в некоторой степени – отсутствием правового просвещения по проблематике административных процедур среди государственного аппарата и населения. В настоящее время разработан новый закон об административных процедурах, полностью соответствующий европейским правовым традициям. Для обеспечения его положениям прямого действия новому ЗАП предлагается придать статус конституционного закона. Подобный ход означает весьма существенную корректировку всей правовой системы Киргизии. Видимо, поэтому активная работа по принятию названного закона пока еще не завершилась желанным результатом.

Доктор юридических наук, профессор Юрий Петрович Гармаев (Россия) в своем выступлении «Правовое просвещение в теории и практике административных процедур» предложил перенести на «почву» административных процедур активно разрабатываемую в сфере криминалистики и уголовного права России концепцию правого просвещения. Докладчик предложил понятие, раскрыл сущность и основные признаки правового просвещения, сформулировал основные требования (в том числе – лингвистические) к соответствующим методам и приемам. Особое внимание предлагается уделить созданию не только традиционных печатных текстов, но и специальных электронных программных продуктов, приложений для мобильных устройств и иной компьютерной техники. Активное внедрение таких материалов должно повысить осведомленности в обществе не только по отдельным административным процедурам (что тоже важно), но и обеспечить понимание населением, не обладающим юридическим образованием, значимости этого феномена. Такая «легитимация» административных процедур должна помочь ученым в отстаивании своих доктринальных позиций в предстоящих дискуссиях с чиновниками по поводу будущего закона об административных процедурах.

В тезисах на тему «Надлежащее качество правовой регламентации административных процедур – основа полноценной системы предварительной защиты по административному иску» аспирант юридического факультета Воронежского государственного университета Максим Юрьевич Старилов (Россия) отметил, во-первых, неразрывную связь института административных процедур с законодательством об административном судопроизводстве, а, во-вторых, взаимодействие норм об оспаривании ненормативных (индивидуальных) правовых актов, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц с порядком принятия административных актов, совершением уполномоченными должностными лицами управленческих действий в рамках осуществления государственных и иных публичных полномочий. Эффективность сформированного в системе административного судопроизводства института предварительной защиты по административному иску, применяемого в том числе в производстве по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих, будет определяться в будущем как результатами административной деятельности указанных субъектов права, так и надлежащим качеством правовой регламентации административных процедур. Следовательно, эффективная судебная защита субъективных публичных прав, свобод и законных интересов физических лиц и организаций находится в зависимости от нормативно-правового установления и практики применения (соблюдения) административных процедур.

Меры обеспечения исковых требований включены в систему предварительных процессуальных гарантий, направленных на своевременную охрану сложившихся до момента принятия судом решения по административному делу публично-правовых отношений, а также на предотвращение наступления неправомерного вреда административному истцу, что может рассматриваться как частный момент решения задачи административного судопроизводства по укреплению законности и предупреждению нарушений в сфере административных и иных публичных правоотношений. Сегодня институт предварительной защиты представляет собой полноценную (по наличию традиционных элементов и признаков института обеспечительных мер), последовательную (по этапам применения этих мер), надлежащую (то есть с учетом особенностей видов производства по отдельным категориям административных дел) и адекватную сложившимся в системе процессуального права юридическим стандартам административно-процессуальную форму, содержащую достаточный потенциал своевременного предотвращения наступления вредных последствий для административного истца или неопределенного круга лиц (то есть до принятия окончательного решения по административному делу).

 

Давыдов Константин Владимирович,

доцент кафедры истории государства и права,

конституционного права

Новосибирского юридического института (филиала)

Томского государственного университета,

кандидат юридических наук

 

Старилов Юрий Николаевич,

Заслуженный деятель науки Российской Федерации,

заведующий кафедрой административного и муниципального права

Воронежского государственного университета

доктор юридических наук, профессор



[1] См.: Указ Президента Республики Беларусь от 26 апреля 2010 г. № 200, постановление Совета Министров Республики Беларусь от 17 февраля 2012 г. № 156.

[2] European Parliament resolution of 15 January 2013 with recommendations to the Commission on a Law of Administrative Procedure of the European Union (2012/2024(INI)).

[3]Штобер Р. Хозяйственно-административное право. Основы и проблемы. Мировая экономика и внутренний рынок. – пер. с нем.. – М., 2008. С.245